Premessa normativa e necessità del decreto attuativo

L’istituto della consulenza giuridica dell’Amministrazione finanziaria trova la sua disciplina primaria nell’articolo 10-octies della legge 27 luglio 2000, n. 212, che al comma 3 prevede espressamente che “con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono adottate disposizioni applicative del presente articolo”. Il decreto del 24 giugno 2025 emanato dal Vice Ministro dell’Economia e delle Finanze Maurizio Leo rappresenta dunque l’indispensabile strumento attuativo per rendere operativo questo nuovo istituto di supporto interpretativo.

La norma primaria stabilisce che l’Amministrazione finanziaria offre, su richiesta, consulenza giuridica alle associazioni sindacali e di categoria, agli ordini professionali, agli enti pubblici o privati, alle regioni e agli enti locali, nonché alle amministrazioni dello Stato per fornire chiarimenti interpretativi di disposizioni tributarie su casi di rilevanza generale che non riguardano singoli contribuenti.

Evoluzione dell’istituto e legislazione pregressa

La consulenza giuridica non costituisce un istituto completamente nuovo nel panorama tributario italiano. Già in precedenza l’Amministrazione finanziaria forniva supporto interpretativo attraverso diversi strumenti, come evidenziato dall’articolo 10-sexies dello Statuto del contribuente, che prevede che l’amministrazione finanziaria fornisca supporto ai contribuenti mediante circolari interpretative e applicative, consulenza giuridica, interpello e consultazione semplificata.

Tuttavia, la novità introdotta dal decreto legislativo n. 219/2023 risiede nella formalizzazione e sistematizzazione di questo strumento, distinguendolo chiaramente dall’interpello di cui all’articolo 11, che è riservato a fattispecie concrete e personali del singolo contribuente, mentre la consulenza giuridica si rivolge a soggetti qualificati per questioni di rilevanza generale.

Soggetti legittimati alla presentazione dell’istanza

L’articolo 2, comma 2 del decreto individua una platea qualificata di soggetti legittimati a presentare l’istanza di consulenza giuridica. Si tratta di un elenco tassativo che comprende: espressamente i soggetti indicati nell’articolo 10-octies dello Statuto del contribuente, ossia

Le associazioni sindacali e di categoria, che rappresentano gli interessi collettivi di specifiche categorie professionali o economiche e che, per la loro natura rappresentativa, possono avere necessità di chiarimenti interpretativi su questioni di portata generale che interessano i loro associati.

Gli ordini professionali, quali organismi di autogoverno delle professioni intellettuali che, nell’esercizio delle loro funzioni di vigilanza e supporto ai professionisti iscritti, possono trovarsi di fronte a questioni interpretative di rilevanza generale relative all’applicazione della normativa tributaria nell’ambito dell’attività professionale.

Gli enti pubblici o privati, categoria ampia che comprende tutti quegli organismi, indipendentemente dalla loro natura giuridica pubblica o privata, che possano avere interesse a ottenere chiarimenti su questioni tributarie di carattere generale. Questa formulazione consente di includere fondazioni, associazioni, enti non profit, società partecipate pubbliche e qualsiasi altro soggetto giuridico che non rientri nelle categorie specificamente indicate.

Le regioni e gli enti locali, in quanto soggetti istituzionali che, nell’esercizio delle loro competenze amministrative e nella gestione dei tributi di loro competenza, possono necessitare di chiarimenti interpretativi su questioni di rilevanza generale.

Le amministrazioni dello Stato, che possono richiedere consulenza giuridica per questioni interpretative relative all’applicazione della normativa tributaria nell’ambito delle loro specifiche competenze istituzionali.

Individuazione degli uffici competenti

Una lacuna significativa del decreto riguarda la mancata individuazione specifica degli uffici abilitati a trattare le istanze di consulenza giuridica. L’articolo 3, comma 4 del decreto si limita a prevedere che “con provvedimenti dei direttori delle Agenzie fiscali e del direttore generale delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze nell’ambito dei rispettivi ordinamenti organizzativi e delle proprie prerogative funzionali, da pubblicare sui rispettivi siti istituzionali entro sessanta giorni dalla data del presente decreto, sono individuati gli uffici competenti a trattare le istanze di consulenza giuridica, le modalità di presentazione e di notificazione o comunicazione”.

Questa previsione rinvia dunque a successivi provvedimenti organizzativi la definizione degli aspetti operativi fondamentali, creando un vuoto normativo temporaneo che potrebbe generare incertezze applicative nelle prime fasi di operatività dell’istituto. La scelta di demandare tali aspetti a provvedimenti di secondo livello, pur comprensibile dal punto di vista della flessibilità organizzativa, rischia di ritardare l’effettiva operatività dello strumento.

Principali disposizioni del decreto

Il decreto si articola in otto articoli che disciplinano compiutamente l’istituto della consulenza giuridica. L’articolo 1 definisce l’oggetto del decreto, specificando che esso disciplina i presupposti, il contenuto e le modalità di presentazione delle istanze di consulenza giuridica, nonché la procedura di esame e gli effetti delle relative risposte.

L’articolo 2 chiarisce che la consulenza giuridica costituisce un’attività interpretativa svolta dall’Amministrazione finanziaria per fornire chiarimenti su problematiche fiscali di carattere generale non riconducibili a fattispecie concrete e personali di singoli contribuenti.

Contenuto dell’istanza e attività istruttoria

L’articolo 3 disciplina dettagliatamente il contenuto dell’istanza, che deve necessariamente includere i dati identificativi dell’istante e dell’eventuale legale rappresentante, comprensivi del codice fiscale, della sede legale o del domicilio fiscale, del numero di telefono, dell’indirizzo di posta elettronica certificata e dell’indirizzo di posta elettronica ordinaria in caso di enti non residenti. L’istanza deve inoltre contenere la compiuta descrizione della problematica fiscale di carattere generale, le specifiche disposizioni tributarie in merito alle quali sussiste incertezza interpretativa, l’esposizione in modo chiaro e univoco della soluzione interpretativa proposta in merito al quesito posto con illustrazione sintetica delle relative motivazioni, e la sottoscrizione dell’istante o del suo legale rappresentante ovvero del procuratore generale o speciale incaricato.

Particolare rilevanza assume il comma 2, che stabilisce termini accelerati per le istanze carenti di alcuni requisiti, prevedendo un termine di trenta giorni per la regolarizzazione, con possibilità di differimento al primo giorno successivo non festivo. Il termine per fornire la risposta decorre dal giorno in cui è comunicata la regolarizzazione, mentre nei casi di cui al primo periodo, la risposta è resa nel termine di centoventi giorni decorrenti dalla data di ricezione della documentazione integrativa richiesta.

L’articolo 4 definisce l’attività istruttoria, stabilendo che l’Amministrazione finanziaria, ferma restando la facoltà di richiedere la documentazione integrativa ai sensi del comma 3, risponde alle istanze di consulenza giuridica entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza. Il termine è sospeso tra il 1° e il 31 agosto di ogni anno e, se scade di sabato o di giorno festivo, è differito al primo giorno successivo non festivo. Il termine per fornire la risposta è altresì sospeso ogniqualvolta sia necessario richiedere un parere preventivo ad altra amministrazione.

Il decreto prevede inoltre la possibilità per l’Amministrazione di richiedere documentazione integrativaquando non è possibile fornire risposta all’istanza di consulenza giuridica sulla base dei documenti allegati.

Significativa è la previsione del comma 4, secondo cui la mancata presentazione della documentazione integrativa entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione della richiesta comporta rinuncia all’istanza di consulenza giuridica. Nei casi di cui al primo periodo, resta ferma per l’istante la facoltà di presentare una nuova istanza, ove ricorrano i presupposti previsti dalla legge.

Cause di inammissibilità

L’articolo 5 individua tassativamente i casi di inammissibilità dell’istanza, fornendo un quadro preciso delle situazioni che precludono l’accesso allo strumento della consulenza giuridica. L’istanza è dichiarata inammissibile quando è presentata da un soggetto diverso da quelli legittimati, quando è priva degli elementi di cui alle lettere a) e b) dell’articolo 3, comma 1, quando riguarda fattispecie non di rilevanza generale oppure attiene a situazioni relative a singoli contribuenti, inclusi i medesimi soggetti legittimati a presentare istanze di consulenza giuridica.

Ulteriori cause di inammissibilità sono individuate quando non ricorrono obiettive condizioni di incertezza in quanto l’Amministrazione finanziaria ha fornito, mediante documenti di prassi o risoluzioni, la soluzione a problematiche fiscali corrispondenti a quella rappresentata dall’istante, quando ha ad oggetto la medesima questione sulla quale l’istante ha già ottenuto una risposta dall’Amministrazione finanziaria, salvo che vengano indicati elementi di fatto o di diritto non rappresentati precedentemente, e quando verte su questioni per le quali l’istante sia a conoscenza dello svolgimento di attività di controllo nei riguardi dei propri associati e/o rappresentanti alla data di presentazione dell’istanza.

Effetti della consulenza giuridica e natura non vincolante

L’articolo 6 disciplina gli effetti della consulenza giuridica, stabilendo principi fondamentali che delineano la natura e l’efficacia di questo strumento. Il comma 1 chiarisce che le risposte rese dall’Amministrazione finanziaria in sede di consulenza giuridica non sono vincolanti per i contribuenti rappresentati dai soggetti dagli istanti, in relazione alle fattispecie concrete per le quali possono trovare applicazione.

Inoltre la presentazione dell’istanza di consulenza giuridica non incide, nei riguardi dei contribuenti rappresentati dai richiedenti, sulle scadenze previste dalle norme tributarie e sulla decorrenza dei termini di decadenza, né comporta interruzione o sospensione dei termini di prescrizione.

Infine, la risposta all’istanza di consulenza giuridica non è impugnabile, e la risposta fornita dall’Amministrazione finanziaria è comunicata al soggetto istante e pubblicata sul sito istituzionale della stessa, secondo i criteri stabiliti con i provvedimenti di cui all’articolo 3, comma 4.

Riflessioni sulla natura non vincolante e rischi applicativi

La previsione della natura non vincolante della risposta alla consulenza giuridica, sancita dall’articolo 6, comma 1 del decreto, merita particolare attenzione per le sue implicazioni pratiche. Questa caratteristica distingue nettamente la consulenza giuridica dall’interpello ordinario, per il quale l’articolo 11, comma 5 dello Statuto del contribuente prevede espressamente che “la risposta, scritta e motivata, vincola ogni organo dell’amministrazione finanziaria con esclusivo riferimento alla questione oggetto dell’istanza e limitatamente al richiedente”.

Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, l’efficacia vincolante della risposta all’interpello “riguarda solo l’amministrazione finanziaria” e “non prevede alcun obbligo per il contribuente di conformarsi alla risposta dell’amministrazione finanziaria”, come evidenziato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 191 del 14 giugno 2007. Tuttavia, nel caso dell’interpello, il contribuente che si conforma alla risposta ricevuta gode di una tutela specifica, poiché l’Amministrazione non può emettere “atti di accertamento a contenuto impositivo o sanzionatorio in contrasto con la soluzione interpretativa fornita”.

Nel caso della consulenza giuridica, invece, la natura non vincolante della risposta crea una situazione di maggiore incertezza. Sebbene formalmente il contribuente non sia obbligato a conformarsi al parere espresso dall’Amministrazione, nella pratica potrebbe trovarsi in una posizione di sostanziale soggezione. Il rischio concreto è che, pur non essendo giuridicamente vincolante, la risposta alla consulenza giuridica finisca per assumere un’efficacia di fatto vincolante, poiché il contribuente che decidesse di discostarsi dall’orientamento espresso dall’Amministrazione si troverebbe in una posizione di debolezza in caso di successivi controlli fiscali.

Questa situazione potrebbe generare quello che la dottrina definisce un “vincolo di fatto”, dove la formale libertà del contribuente di non conformarsi al parere viene sostanzialmente vanificata dal timore di conseguenze negative in sede di accertamento. Il contribuente, infatti, pur non essendo giuridicamente obbligato a seguire l’interpretazione fornita dall’Amministrazione, potrebbe ragionevolmente temere che un comportamento difforme possa essere valutato negativamente dagli uffici in caso di verifica, con conseguente maggiore probabilità di accertamenti sfavorevoli.

Questa problematica assume particolare rilievo considerando che la consulenza giuridica si rivolge a soggetti qualificati che rappresentano categorie di contribuenti. L’orientamento espresso dall’Amministrazione in risposta a una consulenza giuridica, pur non vincolante, potrebbe quindi influenzare significativamente i comportamenti di un’ampia platea di soggetti, creando una sorta di “soft law” che, pur priva di efficacia giuridica formale, finisce per orientare concretamente le scelte dei contribuenti.

La giurisprudenza ha già affrontato problematiche analoghe in relazione ad altri strumenti di dialogo con l’Amministrazione finanziaria. La Cassazione civile, con ordinanza n. 17443 del 25 giugno 2024, ha chiarito che “la risposta del Direttore Regionale delle Entrate ha natura di parere non vincolante, sia per il contribuente che per l’Amministrazione Finanziaria” e che “il contribuente può non conformarsi al parere senza essere obbligato ad impugnarlo”. Tuttavia, la stessa pronuncia evidenzia come “l’Amministrazione mantiene la facoltà di rivalutare, in sede di esame della dichiarazione dei redditi o dell’istanza di rimborso, l’orientamento negativo precedentemente espresso”.

Criticità e incoerenze normative

L’analisi del decreto evidenzia alcune potenziali criticità che meritano attenta considerazione. In primo luogo, emerge una questione di coordinamento con l’istituto dell’interpello. Sebbene il decreto tenti di distinguere la consulenza giuridica dall’interpello sulla base del carattere generale versus personale delle questioni, nella pratica questa distinzione potrebbe risultare sfumata, generando incertezze applicative.

Una seconda criticità riguarda la definizione di “rilevanza generale” di cui all’articolo 5, lettera c). Il decreto non fornisce criteri oggettivi per distinguere le fattispecie di rilevanza generale da quelle relative a singoli contribuenti, lasciando ampio margine di discrezionalità all’Amministrazione nella valutazione dell’ammissibilità delle istanze.

Particolarmente problematica appare la previsione dell’articolo 5, lettera f), che dichiara inammissibili le istanze vertenti su questioni per le quali l’istante sia a conoscenza dello svolgimento di attività di controllo. Questa disposizione potrebbe creare situazioni paradossali in cui soggetti qualificati, proprio nel momento in cui avrebbero maggiore necessità di chiarimenti interpretativi, si vedrebbero preclusa la possibilità di ricorrere alla consulenza giuridica.

Un’ulteriore incoerenza emerge dal confronto con la disciplina dell’interpello. Mentre l’articolo 11 dello Statuto prevede che il silenzio dell’Amministrazione equivalga a condivisione della soluzione prospettata dal contribuente, il decreto sulla consulenza giuridica non contiene una previsione analoga, creando un’asimmetria di tutele tra i due istituti.

La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che l’incertezza normativa oggettiva, rilevante ai fini dell’esclusione delle sanzioni amministrative, deve essere caratterizzata dall’impossibilità di individuare con sicurezza la norma applicabile. In questo contesto, la consulenza giuridica potrebbe svolgere un ruolo importante nel prevenire situazioni di incertezza, ma la sua efficacia dipenderà dalla capacità dell’Amministrazione di fornire risposte tempestive e chiare.

Infine, il decreto non affronta adeguatamente la questione della pubblicità delle risposte. Mentre l’articolo 6, comma 5, prevede la pubblicazione delle risposte sul sito istituzionale, non sono specificate le modalità di indicizzazione e ricerca che consentirebbero un effettivo utilizzo di questo patrimonio interpretativo da parte degli operatori del settore.

In conclusione, pur rappresentando un passo significativo verso una maggiore collaborazione tra Amministrazione finanziaria e operatori qualificati del settore, il decreto presenta alcune criticità che potrebbero limitarne l’efficacia pratica. Sarà fondamentale monitorare l’applicazione concreta di queste disposizioni per valutare l’opportunità di eventuali interventi correttivi, con particolare attenzione agli effetti pratici della natura non vincolante delle risposte e al rischio che esse finiscano per assumere un’efficacia di fatto vincolante per i contribuenti.

Daniele Zaniolo